施行14年后，農(nóng)村土地承包法迎來大修。十九大報告中提出，第二輪土地承包到期后再延長三十年。土地承包法修正案草案明確，國家依法保護農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變，為給予農(nóng)民穩(wěn)定的土地承包經(jīng)營預(yù)期，耕地承包期屆滿后再延長三十年。

??值得關(guān)注的是，為進一步規(guī)范承包地的個別調(diào)整，草案劃定了紅線：必須堅持土地承包關(guān)系穩(wěn)定、不得打亂重分的原則。此外，鑒于各地情況差異較大，草案授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市制定地方性法規(guī)具體規(guī)定。

??10月31日，農(nóng)村土地承包法修正案草案提請十二屆全國人大常委會第三十次會議初次審議。全國人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會副主任委員劉振偉在作修正案草案說明中介紹，此次土地承包法修改的主要內(nèi)容包括所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”，穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并長久不變，土地經(jīng)營權(quán)入股，維護進城務(wù)工和落戶農(nóng)民的土地承包權(quán)益等七方面內(nèi)容。

??“進城不交地”擬入法 專家：為農(nóng)民解決“退路”問題

??為維護進城務(wù)工和落戶農(nóng)民的土地承包權(quán)益，修正案草案刪除了現(xiàn)行法律中關(guān)于承包方全家遷入設(shè)區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的，應(yīng)將承包地交回發(fā)包方的規(guī)定。

??劉振偉在草案說明中指出，鑒于城鄉(xiāng)人口結(jié)構(gòu)的變革是一個較長的歷史過程，現(xiàn)階段農(nóng)民進城務(wù)工、落戶的情況也十分復(fù)雜。按照中央關(guān)于推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的要求，草案規(guī)定，維護進城務(wù)工農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)，不得以退出土地承包權(quán)作為農(nóng)民進城落戶的條件，是否保留土地承包經(jīng)營權(quán)，由農(nóng)民選擇而不是代替農(nóng)民選擇。承包方全家遷入城鎮(zhèn)落戶，納入城鎮(zhèn)住房和社會保障體系，喪失農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份的，支持引導(dǎo)其按照國家有關(guān)規(guī)定轉(zhuǎn)讓土地承包權(quán)益。

??南都記者注意到，早在2016年年底，中辦、國辦印發(fā)的《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》就明確，不得以退出土地承包權(quán)作為農(nóng)民進城落戶的條件。

??中國農(nóng)業(yè)大學(xué)農(nóng)民問題研究所所長朱啟臻認為，草案該項規(guī)定為進城農(nóng)民解決了“退路”問題。他認為，即使越來越多的農(nóng)民遷入城鎮(zhèn)，但農(nóng)民對土地依然有依賴性。對于農(nóng)民來說，城鎮(zhèn)的工作是彈性的、不穩(wěn)定的。不強制收回土地，為進城農(nóng)民提供了退路，不適應(yīng)城市生活可以選擇再次回到農(nóng)村。

??承包期內(nèi)不得打亂重分 授權(quán)地方制定具體規(guī)定

??為進一步規(guī)范承包地的個別調(diào)整，修正案草案劃定了紅線：必須堅持土地承包關(guān)系穩(wěn)定、不得打亂重分的原則；必須經(jīng)本集體經(jīng)濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府和縣級人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門批準。

??對于“不得打亂重分”的規(guī)定，業(yè)內(nèi)有不同看法。朱啟臻認為，承包期延長30年、不得打亂重分有利于穩(wěn)定農(nóng)民情緒，“沒有預(yù)期就不愛護”。長期穩(wěn)定的承包關(guān)系有利于調(diào)動農(nóng)民的積極性，短期內(nèi)打亂重分，農(nóng)業(yè)種植沒法長期投入。朱啟臻舉例說，“比如一個承包戶承包土地種植果樹，也許10年才能掛果，若10年就改變一次承包關(guān)系，就無法進行果樹種植的長期投入?！?/P>

??也有觀點認為，不得打亂重分的原則或?qū)鉀Q無地人員的土地問題并不利好。但朱啟臻認為，我國土地承包制度以家庭為單位，而非個人。“增人”不會出現(xiàn)“無地”的情況，只可能家庭人均占有面積變小。此外，完全可以通過土地流轉(zhuǎn)或荒地收回再分配的方式來解決無地人員的土地問題。

??該條款還規(guī)定：具體由省、自治區(qū)、直轄市制定地方性規(guī)定。對此，朱啟臻認為，由于各地發(fā)展情況不同，賦予地方權(quán)力是予以土地承包制度彈性的體現(xiàn)，“比如有些地方比較開明，實行村民自治，如果村里所有人同意土地收回流轉(zhuǎn)，那么地方就有可能給予它們這個自主權(quán)”。

??黨國英也認為，土地承包30年到期后會出現(xiàn)一個問題，是農(nóng)民地塊不變，還是權(quán)利不變，這確實涉及到要不要打亂重新分配，要不要調(diào)劑的問題，而在實踐中也引發(fā)了相當(dāng)突出的矛盾。該條款劃定紅線，同時授權(quán)地方具體規(guī)定，有利于避免“一刀切”，各地可因地制宜，分類施策，在堅持穩(wěn)定土地承包關(guān)系的基礎(chǔ)上，解決矛盾糾紛。

??吸納“三權(quán)分置”制度 經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)后承包關(guān)系不變

??中共中央總書記習(xí)近平指出，要在堅持農(nóng)村土地集體所有的前提下，促使承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離，形成所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置，經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的格局。

??劉振偉在作修正案草案說明時說，目前，農(nóng)村已有30%以上的承包農(nóng)戶在流轉(zhuǎn)承包地，流轉(zhuǎn)面積4.79億畝。

??為此，修正案草案吸納“三權(quán)分置”制度，規(guī)定以家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營權(quán)在流轉(zhuǎn)中分為土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)。

??土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)后，為了加強對土地承包的保護，草案規(guī)定，承包土地的經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)后，承包方與發(fā)包方的承包關(guān)系不變，承包方的土地承包權(quán)不變。